รัฐธรรมนูญ 2560 มักถูกอ้างว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่ให้ความสำคัญกับทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมอย่างไม่เคยมีมาก่อน โดยเฉพาะมาตรา 57 (2) ที่เต็มไปด้วยถ้อยคำงดงาม อนุรักษ์ คุ้มครอง ฟื้นฟู บริหารจัดการ ใช้ประโยชน์อย่างสมดุลและยั่งยืน และที่สำคัญคือให้ประชาชนและชุมชนในท้องถิ่นที่เกี่ยวข้องมีส่วนร่วมและได้รับประโยชน์
แต่เมื่ออ่านอย่างไม่หลงวาทกรรม คำถามแรกที่ต้องถามคือ ใครเป็นประธานของประโยคนี้ และใครเป็นเพียงส่วนขยาย
คำตอบชัดเจนมาก รัฐ คือประธานของทุกการกระทำ ขณะที่ ประชาชน ปรากฏในฐานะผู้ตาม มีส่วนร่วมได้เท่าที่รัฐอนุญาต และได้รับประโยชน์ได้ตามที่กฎหมายบัญญัติ นี่ไม่ใช่รายละเอียดทางภาษา หากแต่เป็นการออกแบบโครงสร้างอำนาจที่วางตำแหน่งประชาชนไว้ใต้รัฐตั้งแต่ต้น
มาตรา 57 (2) เขียนว่า “รัฐต้อง”
“อนุรักษ์ คุ้มครอง บํารุงรักษา ฟื้นฟู บริหารจัดการ และใช้หรือจัดให้มีการใช้ประโยชน์ จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม และความหลากหลายทางชีวภาพ ให้เกิดประโยชน์อย่างสมดุล และยั่งยืน โดยต้องให้ประชาชนและชุมชนในท้องถิ่นที่เกี่ยวข้องมีส่วนร่วมดําเนินการและได้รับประโยชน์จากการดําเนินการดังกล่าวด้วยตามที่กฎหมายบัญญัต”
หากแยกเชิงโครงสร้าง จะพบสามชั้นอำนาจสำคัญ
- อำนาจนิยามและตัดสินใจ อยู่ที่รัฐ
- การมีส่วนร่วมของประชาชน เป็นเงื่อนไขรอง
- ขอบเขตสิทธิทั้งหมด ถูกผูกไว้กับกฎหมายลูก
นี่คือรัฐธรรมนูญที่เขียน สิทธิ ด้วยไวยากรณ์แบบราชการ ไม่ใช่ไวยากรณ์แบบสิทธิมนุษยชน เพราะในกรอบสิทธิมนุษยชนสากล (Human Rights–Based Approach) สิทธิควรขึ้นต้นด้วย “บุคคลย่อมมีสิทธิ…” ไม่ใช่ “รัฐต้อง…”
การสลับประธานเช่นนี้ไม่ใช่เรื่องเล็ก เพราะมันสะท้อนโลกทัศน์ที่มองว่า ทรัพยากรเป็นของรัฐโดยธรรมชาติ ไม่ใช่ของประชาชนที่รัฐต้องเคารพ
ถ้อยคำที่อันตรายที่สุดในมาตรา 57 ไม่ใช่ รัฐต้อง แต่เป็น ตามที่กฎหมายบัญญัติ เพราะมันทำให้สิทธิในรัฐธรรมนูญกลายเป็นสิทธิที่ต้องรอการอนุญาต
ในทางนิติศาสตร์ สิทธิที่ต้องรอกฎหมายลูกคือสิทธิที่ยังไม่สมบูรณ์ และในบริบทไทย เรารู้ดีว่ากฎหมายลูกสามารถถูกดอง ถูกเขียนให้ตีบ หรือถูกเขียนเพื่อรับใช้ทุนและรัฐส่วนกลาง
ผลลัพธ์คือ สิทธิการมีส่วนร่วมของประชาชนในทรัพยากรธรรมชาติไม่มีผลโดยตรงในทางปฏิบัติ และแพ้ทางกฎหมายพิเศษทุกฉบับ ตั้งแต่กฎหมายป่าไม้ กฎหมายเหมืองแร่ ไปจนถึงกฎหมายเขตพัฒนาพิเศษ นี่คือสิ่งที่นักทฤษฎีเรียกว่ารัฐธรรมนูญกลวง (constitutional hollowing) หรือรัฐธรรมนูญที่ดูมีสิทธิ แต่สิทธิถูกควักไส้จนกลวง
คำว่า สมดุลและยั่งยืน ในมาตรา 57 ฟังดูสอดคล้องกับ SDGs และวาทกรรมสิ่งแวดล้อมโลก แต่ในบริบทของรัฐธรรมนูญ 2560 คำนี้ถูกใช้เพื่อทำให้การตัดสินใจของรัฐดูเป็นกลางทางศีลธรรม
เมื่อรัฐประกาศว่าโครงการใด สมดุล หรือ ยั่งยืน เสียงคัดค้านจากชุมชนจะถูกลดทอนให้กลายเป็นอารมณ์ ความไม่เข้าใจ หรือการต่อต้านการพัฒนา นี่คือกลไกของลัทธิอำนาจนิยมเพื่อการพัฒนา (developmental authoritarianism) ซึ่งเป็นการใช้อำนาจรัฐผลักการพัฒนา โดยอ้างความจำเป็นเชิงเทคนิคและเศรษฐกิจ ในโครงสร้างนี้ ประชาชนไม่ใช่ผู้กำหนดอนาคตของทรัพยากร แต่เป็นผู้ถูกชี้แจงภายหลัง
หลักความยุติธรรมด้านสิ่งแวดล้อม (Environmental Justice) เน้นว่าผู้ที่ได้รับผลกระทบโดยตรงต้องมีอำนาจในการตัดสินใจและได้รับการคุ้มครองเป็นพิเศษ แต่มาตรา 57 กลับทำตรงกันข้าม โดยให้รัฐเป็นผู้บริหารจัดการทรัพยากรทั้งหมดก่อน แล้วค่อยให้ประชาชนมีส่วนร่วม
ผลคือ ความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อมถูกกระจายลงสู่ชุมชน ขณะที่ผลประโยชน์ถูกรวมศูนย์อยู่ที่รัฐและทุน นี่คือความไม่เป็นธรรมเชิงโครงสร้างที่รัฐธรรมนูญควรแก้
อีกมิติที่มักถูกมองข้ามคือการเมืองเชิงความรู้ (Politics of Knowledge) มาตรา 57 เปิดทางให้ความรู้แบบราชการและเทคนิค จำพวกรายงานผลกระทบ โมเดลเศรษฐกิจ ตัวเลขการเติบโตมีสถานะเหนือความรู้ของชุมชน
เมื่อรัฐเป็นผู้บริหารจัดการ ความรู้ของรัฐจึงกลายเป็นความจริงหลัก ขณะที่ประสบการณ์ของชาวบ้านถูกมองว่าเป็นเพียงความรู้ท้องถิ่นที่ไม่มีน้ำหนักเชิงนโยบาย นี่เป็นการทำให้ประชาชนไม่มีเสียงในเชิงญาณวิทยา (epistemic injustice)
หากเทียบกับรัฐธรรมนูญในหลายประเทศที่รับรองสิทธิชุมชนอย่างแท้จริง เช่น โบลิเวีย เอกวาดอร์ หรือแม้แต่กรอบ Aarhus Convention จะพบว่าสิทธิด้านทรัพยากรเริ่มจากประชาชน ไม่ใช่รัฐ
รัฐมีหน้าที่คุ้มครอง ไม่ใช่ผูกขาดการตัดสินใจ นี่คือความต่างเชิงโครงสร้างที่ทำให้รัฐธรรมนูญ 2560 ไม่สามารถสร้างประชาธิปไตยสิ่งแวดล้อมได้จริง
ดังนั้นมาตรา 57 (2) ไม่ใช่มาตราที่เลวร้ายเพราะถ้อยคำ หากเลวร้ายเพราะโครงสร้างอำนาจที่มันยืนยันซ้ำ ทรัพยากรเป็นของรัฐ ประชาชนเป็นผู้ตาม และสิทธิทั้งหมดขึ้นกับดุลยพินิจของกฎหมายลูก
ตราบใดที่สิทธิด้านทรัพยากรยังขึ้นต้นด้วยคำว่า รัฐต้อง ประชาธิปไตยสิ่งแวดล้อมก็จะยังเป็นเพียงภาพกราฟิกสวย ๆ บนสไลด์นโยบาย ไม่ใช่ความจริงในชีวิตของผู้คน
“ประชาธิปไตยสิ่งแวดล้อม” คือคอลัมน์วิพากษ์เชิงโครงสร้างที่เปิดโปงการพัฒนาที่ไม่เห็นหัวประชาชน วิเคราะห์ความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจ รัฐ ทุน และทรัพยากร ผ่านสายตาของนักเคลื่อนไหวและงานวิชาการเข้มข้น จุดยืนชัดเจนคือ สิ่งแวดล้อมต้องเดินคู่กับสิทธิเสรีภาพและประชาธิปไตย ไม่ใช่เครื่องมือบังหน้าให้การกดขี่
บทวิพากษ์โดย ตาล วรรณกูล – กรรมการฝ่ายสื่อสารสาธารณะ สมัชชาองค์กรเอกชนด้านการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ (สคส.)
