ในประเทศที่ผืนดินถูกปกครองก่อนประชาชนเสมอ เราไม่ควรแปลกใจที่ปัญหาที่ดิน-ป่าไม้ของไทยลากยาวมาตั้งแต่ปลายศตวรรษที่ 19 จนถึงปัจจุบัน เพราะโครงสร้างรัฐไทยถือที่ดินเป็นฐานความศักดิ์สิทธิ์ของอำนาจมากกว่าจะมองมันเป็นฐานชีวิตของคนที่อยู่ในพื้นที่จริง ๆ คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ หรือ คทช. จึงไม่ได้เป็นเพียงนโยบายจัดสรรที่ดิน แต่เป็นการรื้อฟื้นระบอบควบคุมที่ดินแบบรวมศูนย์ที่เข้มข้นที่สุดในรอบหลายทศวรรษ มันเป็นเครื่องจักรทางอำนาจที่ทำให้รัฐสามารถครอบครองพื้นที่โดยไม่ต้องถือโฉนดแม้แต่ใบเดียว
นี่ถือเป็นความย้อนแย้งที่เลวร้ายที่สุดของการจัดการที่ดินไทย ประชาชนเป็นผู้สร้างภูมิประเทศ แต่รัฐคือเจ้าของภูมิภาค ผู้คนคือผู้ถูกกล่าวหาว่าบุกรุก ทั้งที่พวกเขาอยู่มาก่อนรัฐสมัยใหม่จะถือกำเนิดเสียอีก
คทช. ถูกประกาศขึ้นหลังปี 2557 ในยุครัฐประหารที่ไม่ต้องการเห็นสิทธิชุมชนเติบโต เพราะสิทธิทางที่ดินที่ไม่มีรัฐคุมเข้มคือการปลดล็อกให้ชุมชนมีอำนาจต่อรองกับรัฐและทุนมากขึ้น ซึ่งขัดกับจิตวิญญาณรวมศูนย์ที่ฝังรากอยู่ในระบบราชการไทยมายาวนาน
แม้รัฐจะอ้างว่าจะจัดการที่ดินของรัฐที่ถูกบุกรุกจำนวนหลายล้านไร่ แต่ความจริงคือพื้นที่เหล่านั้นจำนวนมากไม่เคยมีการทำแผนที่อย่างโปร่งใส ไม่เคยมีการพิสูจน์สิทธิร่วมกับชุมชนตามหลักสิทธิมนุษยชนสากล และไม่เคยมีเวทีสาธารณะที่ชุมชนสามารถเข้าร่วมกำหนดอนาคตของตัวเองได้
คทช. จึงทำได้เพียงอย่างเดียวคือการประกาศว่าใครอยู่ได้ ใครอยู่ไม่ได้ โดยไม่ต้องตอบคำถามว่าใครอยู่มาก่อนใคร หรือใครดูแลพื้นที่ไว้ให้สังคมมายาวนานก่อนรัฐจะรู้จักคำว่าการอนุรักษ์เสียอีก
ในความเป็นจริง คทช. คือกลไกที่เกิดจาก 3 อำนาจใหญ่
- อำนาจป่าไม้ ที่ต้องการทวงคืนพื้นที่จำนวนมหาศาลตามอำนาจ พ.ร.บ.ป่าสงวนแห่งชาติ 2507 ทำให้ชุมชนจำนวนมากถูกตีตราว่าเป็นผู้บุกรุกโดยอัตโนมัติ
- อำนาจความมั่นคง ที่เห็นพื้นที่ป่าเป็นพื้นที่ยุทธศาสตร์ ไม่ใช่พื้นที่ชีวิต
- อำนาจทุน ที่ต้องการความโล่งสะอาดของเอกสารสิทธิ เพื่อผลักดันโครงการขนาดใหญ่ รวมถึงคาร์บอนเคร์ดิต
ดังนั้น คทช. จึงไม่ใช่นโยบายสิทธิในที่ดิน แต่มันเป็นโครงการจัดระเบียบประชากรที่ถูกทำให้ดูเหมือนเป็นนโยบายสังคม
รัฐไทยชอบใช้คำว่าสิทธิทำกิน แต่ไม่เคยอนุญาตให้ประชาชนมีสิทธิในที่ดิน ความแตกต่างของสองคำนี้คือหัวใจสำคัญของ คทช.
สิทธิทำกิน ใช้ได้ตามใจรัฐ ไม่โอน ไม่ขาย ไม่เป็นมรดก ถูกเพิกถอนได้ทุกเมื่อ ขึ้นกับเกณฑ์ของรัฐ
สิทธิในที่ดิน ควบคุมโดยชุมชน ใช้สืบทอดได้ตามวิถี เป็นสิทธิที่มั่นคง ขึ้นกับฉันทามติของชุมชน
คทช. คือสิทธิที่มีเงื่อนไขหนักที่สุดในโครงสร้างที่ดินไทย ผู้ได้รับสิทธิ คทช. ต้องทำตามแผนที่รัฐกำหนด ต้องทำเกษตรแบบที่รัฐเห็นว่าเหมาะสม ต้องรายงานผลผลิต ต้องห้ามปลูกพืชบางชนิด และอาจถูกเพิกถอนสิทธิได้หากรัฐอ้างว่าไม่ปฏิบัติตามแผน
นี่คือสิทธิที่เหมือนถืออยู่ในมือ แต่จริง ๆ แล้วรัฐถือเชือกทั้งหมด ส่วนประชาชนเพียงแค่เป็นผู้ถือปลายด้ายที่ถูกผูกมัดไว้แน่นเท่านั้น
คทช. จึงกลายเป็นสิทธิที่มีสถานะต่ำกว่าโฉนด และยังต่ำกว่าการใช้สิทธิชุมชนแบบโฉนดชุมชนที่เคยผลักดันกันมาก่อนหน้านั้นเสียอีก
คทช. มักถูกขายฝันว่าเป็นเครื่องมือแก้ปัญหาความยากจนของชาวบ้านในป่า แต่สิ่งที่รัฐไม่เคยพูดคือระบบนี้ไม่อนุญาตให้ประชาชนควบคุมพื้นที่ได้จริง ไม่อนุญาตให้พัฒนาที่ดินตามบริบททางเศรษฐกิจของชุมชนเอง และไม่เปิดโอกาสให้เข้าถึงทุนหรือนโยบายสาธารณะที่เอื้อต่อการสร้างฐานเศรษฐกิจที่มั่นคง
ชาวบ้านภายใต้ คทช. จึงต้องทำการผลิตระดับต่ำตามสูตรที่รัฐคิดให้ล่วงหน้าที่ทำให้มีรายได้ต่ำ ไม่สามารถลงทุนระยะยาว ไม่สามารถใช้ที่ดินเป็นหลักประกัน ไม่สามารถกำหนดทิศทางการผลิตได้เอง
ระบบนี้จึงคล้ายกับสัญญาเช่าที่ดินแบบศักดินาสมัยใหม่ ที่รัฐเป็นผู้ให้เช่า และประชาชนเป็นผู้เช่าที่ต้องจ่ายค่าเช่าเป็นการเชื่อฟังมากกว่าเงิน
ในทางเศรษฐกิจการเมือง มันคือการสร้างแรงงานราคาถูกที่อยู่ในป่า ซึ่งเป็นฐานให้รัฐและทุนใช้งานในโครงการพัฒนาใหญ่ ๆ โดยที่ชุมชนเองไม่เคยเป็นเจ้าของอะไรเลย
นี่คือคำตอบว่าทำไมรัฐไม่ต้องการโฉนดชุมชน เพราะโฉนดชุมชนสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจให้ประชาชน แต่คทช. สร้างความมั่นคงทางอำนาจให้รัฐ
ในมุมมานุษยวิทยาและทฤษฎี Foucault คทช. ไม่ใช่เพียงเป็นนโยบาย แต่เป็นเทคโนโลยีของรัฐที่ใช้ประชากรศาสตร์และภูมิศาสตร์การเมืองในการควบคุมผู้คนผ่านแผนที่ เอกสาร และกระบวนการตรวจสอบ
คทช. คือเครื่องมือสร้างประชาชนที่เชื่องต่อรัฐผ่าน 4 วิธี
- การแปลงคนเป็นข้อมูล รัฐบังคับให้ชาวบ้านต้องลงทะเบียน ติดตาม ตรวจสอบ
- การสร้างพฤติกรรมตามแบบที่รัฐต้องการ บังคับให้ทำเกษตรตามสูตรที่รัฐกำหนด
- การสร้างความกลัว สิทธิถูกเพิกถอนได้เสมอหากผิดเงื่อนไข
- การสร้างความขัดแย้งภายในชุมชน แยกคนที่ได้สิทธิ กับคนที่ไม่ได้สิทธิ ออกจากกัน
นี่คือการเมืองของข้อมูลที่รัฐใช้เพื่อควบคุมประชากรในพื้นที่ที่รัฐเชื่อว่ามีความเสี่ยง โดยไม่เคยเห็นว่าความเสี่ยงที่แท้จริงมาจากความไม่มั่นคงในสิทธิที่รัฐสร้างขึ้นเองต่างหาก
เมื่อมองจากกรอบ Human Rights-Based Approach คทช. มีปัญหาด้านสิทธิมนุษยชนอย่างชัดเจนทั้งไม่มีสิทธิในการมีส่วนร่วม (Participation) ไม่มีสิทธิการเข้าถึงข้อมูล (Access to Information) ไม่มีสิทธิเข้าถึงการเยียวยา (Remedy) ไม่มีการยอมรับวิถีชีวิตดั้งเดิมของชุมชนชาติพันธุ์ ไม่มีการรับรองสิทธิร่วมจัดการทรัพยากร รัฐไทยพูดถึงสิทธิในป่าไม้เสมอ แต่ไม่เคยพูดถึงสิทธิของคนในป่าไม้เลย
นี่คือเหตุผลว่าทำไมต่างชาติจึงตั้งคำถามว่ารัฐไทยเดินสวนทางกับหลักการในข้อตกลง Escazú และ UNDRIP เพราะ คทช. ไม่ได้ให้สิทธิที่แท้จริง แต่ให้สิทธิเพื่อควบคุมประชาชน
ในยุคที่ mega-project ผงาดทุกภูมิภาค คทช. ทำหน้าที่เหมือนพื้นที่พักที่ดิน เพื่อรอรัฐนำไปใช้กับโครงการที่ใหญ่กว่า เช่น EEC ต้องการที่ดินจำนวนมหาศาล SEC (เขตพัฒนาพิเศษภาคใต้) กำลังตามมา เขตเศรษฐกิจพิเศษชายแดน โครงการพลังงาน และโลจิสติกส์ การไม่มีสิทธิมั่นคงในมือ คือการเปิดพื้นที่ให้ทุนเข้าได้ง่ายที่สุด และนั่นคือสิ่งที่ คทช. ทำโดยไม่ต้องประกาศให้ประชาชนรู้
คทช. จึงกลายเป็นพื้นที่ที่ชุมชนรักษาไม่ได้ แต่รัฐผลักออกไปได้ทุกเมื่อ เป็นที่ดินชั่วคราวที่รัฐสร้างขึ้นเพื่อเตรียมพื้นที่สำหรับอนาคตที่ชุมชนไม่เคยมีส่วนกำหนด
หลายคนคิดว่าความรุนแรงคือปืน ทหาร ตำรวจ แต่ในมุมความยุติธรรมด้านสิ่งแวดล้อม (Environmental Justice) ความรุนแรงคือเอกสารหนึ่งใบที่ทำให้คนทั้งหมู่บ้านไม่มีสิทธิในแผ่นดินของตัวเอง
เอกสารรุ่นใหม่ที่ชื่อว่า สิทธิคทช. จึงไม่ใช่เพียงกระดาษ แต่มันคือโครงสร้างการกดขี่ที่ทำให้ชุมชนไม่มีอำนาจต่อรอง ไม่มีความมั่นคง และไม่มีเสรีภาพในการกำหนดอนาคตของตัวเอง
คทช. ไม่ได้เกิดมาเพื่อแก้ปัญหา มันเกิดมาเพื่อจัดระเบียบ ที่จัดให้คนจนอยู่ในกรอบ จัดให้ชุมชนอยู่ในที่ที่รัฐต้องการ และจัดให้ที่ดินพร้อมสำหรับการพัฒนาแบบบนลงล่าง
นี่คือเหตุผลที่เราต้องเริ่มต้นชุดบทความนี้ด้วยการแฉ คทช. เพราะหากไม่รื้อโครงสร้างที่กดสิทธิชุมชนเสียก่อน สิทธิในที่ดินก็จะไม่เคยเป็นของประชาชนจริง ๆ
“ประชาธิปไตยสิ่งแวดล้อม” คือคอลัมน์วิพากษ์เชิงโครงสร้างที่เปิดโปงการพัฒนาที่ไม่เห็นหัวประชาชน วิเคราะห์ความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจ รัฐ ทุน และทรัพยากร ผ่านสายตาของนักเคลื่อนไหวและงานวิชาการเข้มข้น จุดยืนชัดเจนคือ สิ่งแวดล้อมต้องเดินคู่กับสิทธิเสรีภาพและประชาธิปไตย ไม่ใช่เครื่องมือบังหน้าให้การกดขี่
บทวิพากษ์โดย ตาล วรรณกูล – กรรมการฝ่ายสื่อสารสาธารณะ สมัชชาองค์กรเอกชนด้านการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ (สคส.)
