หนึ่งในความเข้าใจผิดที่พบได้บ่อยเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ 2560 คือการมองว่าสิทธิด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมยังคงอยู่ เพียงแต่ถูกเขียนใหม่ให้เหมาะสมกับบริบทปัจจุบัน หากพิจารณาเพียงรายมาตรา สิ่งนี้อาจดูจริง มาตรา 43 กล่าวถึงสิทธิชุมชน มาตรา 58 กล่าวถึงการประเมินผลกระทบ และมาตรา 59 รับรองสิทธิในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร แต่หากอ่านทั้งสามมาตราร่วมกันในฐานะระบบสิทธิ จะเห็นรูปแบบการออกแบบที่ชัดเจนว่า สิทธิถูกแยกออกจากกันอย่างจงใจ เพื่อไม่ให้รวมพลังเป็นอำนาจต่อรองทางการเมืองได้
ประชาธิปไตยสิ่งแวดล้อม (14) นี้เสนอว่าปัญหาหลักไม่ใช่การขาดถ้อยคำรับรองสิทธิ หากเป็นการจัดวางสิทธิให้อยู่ในตำแหน่งที่อ่อนแรง สิทธิถูกทำให้เป็นขั้นตอน เป็นข้อมูล และเป็นการมีส่วนร่วมเชิงพิธีกรรม มากกว่าจะเป็นอำนาจในการตัดสินใจร่วมเกี่ยวกับอนาคตของทรัพยากรและชีวิตผู้คน
มาตรา 43 รับรองว่าบุคคลและชุมชนมีสิทธิร่วมกันอนุรักษ์ ฟื้นฟู และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติอย่างสมดุลและยั่งยืน รวมถึงสิทธิในการรวมกลุ่มและมีส่วนร่วมกับรัฐในกิจการสาธารณะ ถ้อยคำเหล่านี้ฟังดูก้าวหน้า แต่ปัญหาอยู่ที่สิ่งที่ไม่ได้ถูกเขียน มากกว่าสิ่งที่ถูกเขียน
มาตรา 43 ไม่ได้ระบุอำนาจในการตัดสินใจ ไม่ได้กล่าวถึงสิทธิในการยับยั้งโครงการที่กระทบชุมชนอย่างรุนแรง และไม่ได้ให้ฐานะทางกฎหมายที่ชุมชนสามารถใช้ต่อรองกับรัฐและทุนอย่างเสมอภาค สิทธิชุมชนจึงถูกทำให้เป็นเพียงหลักการเชิงศีลธรรม มากกว่าสิทธิทางการเมืองที่มีผลผูกพัน
เมื่อเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 จะเห็นการลดระดับอย่างชัดเจน จากสิทธิชุมชนในฐานะผู้ทรงสิทธิร่วมจัดการทรัพยากร (rights-holder) ไปสู่สถานะผู้มีส่วนร่วม (stakeholder) ที่รัฐเชิญเข้ามาฟัง แต่ไม่จำเป็นต้องเชื่อฟัง
การลดรูปสิทธิชุมชนเช่นนี้สอดคล้องกับแนวโน้มการพัฒนาแบบอำนาจนิยม (developmental authoritarianism) ที่รัฐต้องการลดแรงต้านจากฐานรากโดยไม่ต้องใช้การปราบปรามอย่างเปิดเผย สิทธิยังถูกพูดถึง แต่ถูกย้ายจากพื้นที่การตัดสินใจ ไปอยู่ในพื้นที่ของขั้นตอนและเทคนิค
นี่เป็นบริบทที่ทำให้มาตรา 43 ต้องพึ่งพามาตราอื่นเพื่อทำงาน แต่การพึ่งพานี้กลับกลายเป็นกับดัก เพราะมาตราที่เกี่ยวข้องถูกออกแบบให้ควบคุมโดยรัฐเกือบทั้งหมด
มาตรา 59 รับรองสิทธิของประชาชนในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารที่รัฐครอบครองหรือเกี่ยวข้องกับกิจการสาธารณะ ฟังเผิน ๆ นี่คือหลักสำคัญของประชาธิปไตยสิ่งแวดล้อม แต่ในทางปฏิบัติ สิทธิในการรับรู้ถูกจำกัดด้วยข้อยกเว้นกว้างขวาง เช่น ความมั่นคงของรัฐ ประโยชน์สาธารณะ หรือการคุ้มครองข้อมูลบางประเภท
ผลคือ ประชาชนมักได้รับข้อมูลในรูปแบบที่ไม่ครบถ้วน ล่าช้า หรือยากต่อการทำความเข้าใจ โดยเฉพาะในกรณีโครงการขนาดใหญ่ที่มีเอกสารเทคนิคซับซ้อน การรับรู้จึงไม่ได้นำไปสู่การเลือก หรือตัดสินใจ แต่เป็นเพียงการรับทราบสิ่งที่ถูกตัดสินใจไปแล้วเท่านั้น
สิทธิข้อมูลที่ไม่ผูกกับอำนาจต่อรอง กลายเป็นเครื่องมือสร้างความชอบธรรมให้รัฐ มากกว่าจะเป็นเครื่องมือของประชาชน
มาตรา 58 กำหนดให้โครงการที่อาจกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงต้องมีการศึกษาและประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ และต้องรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในพื้นที่ที่เกี่ยวข้อง หลักการนี้ถูกนำเสนอในฐานะหลักประกันสิทธิ แต่ในความเป็นจริง มันเป็นการแปลงสิทธิเป็นกระบวนการทางเทคนิค
กระบวนการ EIA/EHIA ถูกควบคุมโดยผู้เชี่ยวชาญ หน่วยงานรัฐ และที่ปรึกษาที่โครงการว่าจ้าง ความเห็นของชุมชนไม่มีผลผูกพัน และการรับฟังความคิดเห็นมักเกิดขึ้นหลังจากกรอบโครงการถูกกำหนดไว้แล้ว สิทธิในการมีส่วนร่วมจึงถูกจำกัดให้เป็นเพียงการแสดงความเห็นในพื้นที่ที่รัฐอนุญาต
นี่คือสิ่งที่เรียกว่า participation without power หรือการมีส่วนร่วมที่ไม่มีอำนาจ
เมื่ออ่านมาตรา 43, 58 และ 59 ร่วมกัน จะเห็นโครงสร้างที่ชัดเจนว่า มาตรา 43 ให้สิทธิในเชิงหลักการ แต่ไม่ให้เครื่องมือ มาตรา 59 ให้ข้อมูล แต่ไม่ให้สิทธิเลือก และมาตรา 58 ให้เวที แต่ไม่ให้สิทธิยับยั้ง
ผลลัพธ์คือ ประชาชนสามารถพูด รู้ และร้องเรียนได้ แต่ไม่สามารถกำหนดทิศทางการพัฒนาได้จริง สิทธิถูกทำให้ครบกระบวนการ แต่ขาดอำนาจเชิงสาระ นี่จึงเป็นการออกแบบรัฐธรรมนูญเพื่อจัดการความขัดแย้ง ไม่ใช่เพื่อแก้ไขมัน
หากเอามาเทียบกับกรอบหลักการ Aarhus Convention และ Escazú Agreement จะเห็นความแตกต่างสำคัญ ทั้งสองกรอบยืนยันว่า สิทธิในการเข้าถึงข้อมูล การมีส่วนร่วม และการเข้าถึงความยุติธรรม ต้องเชื่อมโยงกันและนำไปสู่อำนาจในการกำหนดผลลัพธ์ ไม่ใช่เพียงกระบวนการ
รัฐธรรมนูญ 2560 รับเอาภาษาและโครงสร้างบางส่วนของกรอบสากลมาใช้ แต่ตัดทอนหัวใจสำคัญ คืออำนาจของประชาชนในการให้หรือไม่ให้ความยินยอมอย่างแท้จริง
การออกแบบสิทธิแบบแยกส่วนเปิดทางให้โครงการพัฒนาขนาดใหญ่เดินหน้าได้โดยไม่ต้องได้รับความยินยอมจากชุมชน ความขัดแย้งที่เกิดขึ้นจึงไม่ใช่ความล้มเหลวของการมีส่วนร่วม หากเป็นผลผลิตของรัฐธรรมนูญเอง
ชุมชนถูกทำให้เป็นผู้รับผลกระทบ ไม่ใช่ผู้ร่วมกำหนดอนาคต และเมื่อความขัดแย้งปะทุ รัฐก็สามารถอ้างได้ว่า กระบวนการครบถ้วนแล้ว
อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญ 2560 แสดงให้เห็นว่าการรับรองสิทธิบนกระดาษไม่เพียงพอ หากสิทธินั้นถูกออกแบบให้แยกส่วนและควบคุมโดยรัฐ สิทธิชุมชนในระบบนี้จึงเป็นสิทธิที่สุภาพ อ่อนแรง และไม่อาจทัดทานอำนาจการพัฒนาได้จริง
คำถามสำคัญจึงไม่ใช่ว่า รัฐธรรมนูญมีสิทธิชุมชนหรือไม่ แต่คือ สิทธิที่มีอยู่นั้น สามารถเปลี่ยนดุลอำนาจระหว่างรัฐ ทุน และประชาชนได้หรือไม่ และหากคำตอบคือไม่ได้ เราควรเรียกสิ่งนี้ว่า สิทธิ ได้อีกหรือไม่?
“ประชาธิปไตยสิ่งแวดล้อม” คือคอลัมน์วิพากษ์เชิงโครงสร้างที่เปิดโปงการพัฒนาที่ไม่เห็นหัวประชาชน วิเคราะห์ความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจ รัฐ ทุน และทรัพยากร ผ่านสายตาของนักเคลื่อนไหวและงานวิชาการเข้มข้น จุดยืนชัดเจนคือ สิ่งแวดล้อมต้องเดินคู่กับสิทธิเสรีภาพและประชาธิปไตย ไม่ใช่เครื่องมือบังหน้าให้การกดขี่
บทวิพากษ์โดย ตาล วรรณกูล – กรรมการฝ่ายสื่อสารสาธารณะ สมัชชาองค์กรเอกชนด้านการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ (สคส.)
